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《中国为什么要改革》:两代人土地改革的思虑

2013-12-11 09:51:10 来源:中国政协传媒网 蔡继明我有话说
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    在记述胡耀邦改革思想的同时,作者也阐述了著者本人许多有关改革的真知灼见,由于被思忆者和思忆者之间独特的父子关系,胡德平有关土地制度改革的见解与胡耀邦的思想之间有着明显的传承关系……    

    中共十八大提出,城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在。而我国现行城乡二元土地制度,无疑是严重制约城镇化进程的制度障碍。胡德平在《中国为什么要改革——思忆父亲胡耀邦》(人民出版社2011年版)一书中所阐述的中共前任总书记胡耀邦及其自己本人的土改主张,对于深化我国土地制度改革,加快城镇化进程,具有重要的参考价值和指导意义。当然,该书所涉及的内容远不止土地制度改革。只是由于篇幅所限,本文仅就其中土地制度改革的思想做一评述。

    

    早在上个世纪80年代初,胡耀邦就提出,土地资源应该由全民共享分用。

    胡耀邦指出:害怕破除那个实际上并不存在的全民所有,反而落得个全民所无,或者全民皆困;丢掉那个把人们头脑缚得死死的空空洞洞的全民所有,倒反而能够实实在在地比较迅速地使全民皆有,全民皆富。

    以城市国有土地为例,由于很长一个时期都是无偿无期使用,致使国有土地所有权事实上被废除。而改革开放后实行了国有土地使用权有偿转让,无论国有企业还是私营企业、外资企业和个体工商户,都能有偿有期地使用国有建设用地,我们才迎来了各种所有制经济共同发展的繁荣局面,国有土地所有权也才真正在经济上得到实现。

    中华人民共和国宪法(2004)规定:国家为了公共利益的需要可以依法征收或征用农民集体的土地并给以补偿。而非公益性用地无须通过政府征地而转变成国有土地的思想,如上所述,早在上个世纪80年代就在胡耀邦头脑中形成了。

    胡德平无疑秉承了其父的思想,他和另外15名全国政协委员在2010年提交给全国政协会议的提案中指出:政府为了公共利益可以征收农民的集体土地,但若不是为了公共利益,而是用于商业开发用地,合法吗?用补偿性低价收购,再通过“招拍挂”的高价售出,合理吗?这种权益的不对等转移既造成了城乡土地产权矛盾,还引起大量群体事件和腐败的滋生,又使城乡结合部房地产的价格飙升不止。

    该提案建议:严格限制政府对农民集体土地一次性征收;对农村集体土地转为公益性用地时,一般应采用政府征用的办法,持续付给村民组织租金;明确村民组织所属的开发用地权益,并可自主进入统一的城乡土地市场;国务院应根据以上精神,制定农村集体土地的开发法规;尽快承认农村小产权房的合法性。

    胡德平认为:一个国家如果不能用公共利益、公共安全的名义征收社会的土地,那就是用“宋襄公式”的仁义道德理念治国理政。他甚至把尊重农民土地的集体所有制权益,尊重几亿农民的民主权利和自治组织,看作事关共产党的宗旨和社会主义的国本,是政治体制改革的重要内容。

    他在书中大声疾呼:农民只有保护了自己集体土地的所有权,坚决制止一切剥夺农民地权的土地财政和城镇化建设,我国的农业现代化、工业化、城镇化、资本化才能走出一条光明繁荣的道路。

    当前,有关土地管理法的修改草案的争论焦点,就在于是否把公共利益作为政府征地的唯一法定依据以及公共利益的范围如何界定。毫无疑问,只有把公共利益这个国际社会通行的原则作为国家征收农村土地的唯一合法依据,才能从根本上改善城乡二元土地制度,使城市国有土地和农村集体土地做到同地、同权、同价,也才能为国务院即将出台的农村土地征收补偿条例提供合理的法律依据,从而有助于缩小城乡居民收入差距,加快城市化进程。

    

    迄今为止,我国的城市化基本上是政府主导的城市化。即地方政府以土地国有化为杠杆,通过创办园区推进工业化,以城市规划控制(城市规划修编)和区划调整(县改市、市改区、村改居)加速推进城市化的过程。政府主导的城市化排斥了农民的主动参与和对城市化成果的分享,使地方政府过多依赖土地财政而人口城市化严重滞后于空间(土地)城市化。

    在政府主导型城市化大潮中泛起朵朵浪花的农民自主型城市化是指乡镇村集体经济组织在集体土地上推进工业化,兴建具有城市功能的基础设施,开发房地产业,招商引资,进而使农村居民分享城市化成果的模式。农民自主型城市化作为集体经济发展的模式,北方代表性的模式是北京的郑各庄自主城市化模式,而南方代表性的模式是江苏张家港永联村自主城市化模式。

    胡耀邦早在1979年6月就指出:“随着农业和农村形势的不断好转,我们需要把全国的小城镇建设成为政治、经济、文化的基层中心。建设这种基层中心,不是靠国家投资,而是引导各方面采取集体所有制形式予以解决。”而在同年9月,胡耀邦再次强调:“主要是靠集体投资的办法,集体所有制的办法,把我国几千上万个小城镇建设成为农村里面政治的、经济的、文化的中心场所。”

    胡耀邦以集体土地所有制为基础推进城镇化的思想,具有重要的现实意义。20世纪80年代发展起来的浙江苍南龙岗镇、萧山的航民村、东阳的横店村、北京的窦店村、昌平的郑各庄、江阴的华西村、山东龙口市的南山村、广东顺德东莞的小城镇,以及遍布各大中城市的城中村及小产权房,正是耀邦同志上述思想以及农民自主型城市化的具体实践。

    德平同志深谙其父的上述思想并热情支持和充分肯定农民自主城市化的创举。我曾多次和胡德平一起随全国政协经济委员会到全国各地调研城镇化问题,并先后三次到北京昌平区郑各庄去考察。应该指出,胡德平虽然对成都等地试行的城乡建设用地增减挂钩是基本肯定的,但他认为,以国家公共利益的名义把节约出来的农村建设用地征收为国有,其计划经济色彩似乎太浓。他主张“要允许农民在节约腾退的土地上务工经商。这在改革开放初期都是允许的,否则怎么出现半壁江山的乡镇企业和民营企业呢?只有放开农村工商用地,“三农”才能稳、“三农”才能活、“三农”才能富。

    

    根据国家统计局公布的数据,2012年我国的城镇化率已达到52.57%。但是,考虑到按现行的城镇人口统计口径,其中2.3亿左右的农民工是被城镇化的,他们虽然进城务工在6个月以上,但并没有真正享受城市居民的待遇,所以,我国按城镇户籍统计的真实城镇化水平,也不过36%左右。正因为如此,中共十八大提出今后实施新型城镇化战略的重点是加快农村转移人口的城镇化,而阻碍农民工进城落户的最大门槛就是住房问题:近年来不断飙升的城市住房价格连城市中低收入的居民都望房兴叹,进城务工的农民就更难以实现住有所居了。如何为城市中低收入阶层以及大量的农民工提供廉价的住房(包括廉租房),胡耀邦早年在川北的工作经历也给我们提供了有益的借鉴。

    1952年,时任川北区党委书记和行署主任的胡耀邦针对当时城市建设中政府的征地和拆迁行为,强调对被征地和拆迁户,一要全部合理地给足购买金,二要全部妥善安置,否则以违纪论处。同时强调政府对被征土地的利用必须兢兢业业,精打细算,绝不能因替公家办事,就大手大脚,大大浪费,华而不实;在公私矛盾严重时,政府应起带头、疏解作用。

    当胡耀邦发现市内民房不足时,严令一切机关、部队、团体均不得再购买一间民房。并于15天内,腾出150间左右的公家房屋,以稍低于市价的房租,租给无房可租的市民居住。胡耀邦还要求公家新建的居民区的房租要低于市价。这大概就是今天政府兴建的廉租房的雏形吧。

    胡耀邦在协调公私矛盾和解决城市困难居民住房过程中所秉持的基本原则和体现的勤政爱民之心,为我们今天推进新型城镇化,对农村和农民少取多予或只予不取,提供了有益的借鉴,树立了学习的楷模。

    从以上胡耀邦与胡德平有关中国土地制度改革的主张中可以看出,胡氏父子两代的思想既是一脉相承的,也是与时俱进的。

    真理总是相对的,胡耀邦二十多年前形成的思想,难免带有当时传统体制的色彩和个人主观认识能力的局限。但胡耀邦在改革开放初期有关我国土地制度改革的主张即使在今天看来也闪烁着睿智和真理的光芒,仍然具有重要的现实指导意义。

    而胡德平所著《中国为什么要改革》,在记述胡耀邦改革思想的同时,也阐述了著者本人许多有关改革的真知灼见,由于被思忆者和思忆者之间独特的父子关系,胡德平有关土地制度改革的见解与胡耀邦的思想之间有着明显的传承关系,但胡德平所处的新的历史时期和他从事的工作以及他本人的勤奋学习独立思考,又能够使他的观点与时俱进,更加贴近现实,也更具有一定的超前性。这也是正是这本书给我的一个深刻感受。

    (作者:十一届全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任、教授)

[责任编辑:马欣]
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